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2025年9月20日[2]
一段时期以来，我国经济增长呈现最终消费相对偏弱特点：世纪之交经济增速下滑伴随消费更大跌幅，第一次引发各方对消费偏弱的广泛关注；新世纪初年高速增长阶段，消费增长仍显著低于总需求，不过当时投资与外需强劲增长，加上消费增速本身较高，消费偏弱对经济增长尚未构成现实关键约束；过去十多年经济增速趋势性回调，近年进一步出现“供强需弱”态势，居民消费偏弱成为制约经济增长的全局性因素之一。我国经济增长为何长期存在消费偏弱特点？尤其是近年居民消费不足负面影响明显增加的原因何在？化解矛盾前提是理解其根源，因而需系统考察居民消费偏弱的形成机制与原因。
学界针对近年消费偏弱原因和影响做了很多研究，有关分析大体可概括为五方面解释观点：首先是疫情冲击和楼市调整等短期或阶段因素抑制居民消费，其次是少数部门管制政策制约特定商品服务有效供给与消费选择，再次是收入分配差距、公共财政有待完善、户口及农地体制等三方面体制性因素影响消费增长。上述因素揭示了我国消费问题的复杂内涵，具有认识借鉴意义和重要政策含义；然而上述讨论也提出新问题：为什么存在这么多妨碍消费潜力充分释放的现实因素？某些有助于提振消费的改革方针早已确定，然而相关改革为何推进迟缓不尽如人意？补齐消费短板所需资源来自何处？可见要理解“原因背后的原因”，仍需创新思路调整视角深入探讨。
笔者认为，消费偏弱短板现象的深层原因，与我国公共部门资源传统配置方式有关：为实现科技和生产力“赶上和超过”国际先进水平这个根本目标，我国公共资源长期侧重投资支持发展科技生产力与供给侧能力，构成我国经济长期发展追赶的关键支撑力量。进入市场经济体制时期后，随着各类企业总体供给能力显著增强，加上公共部门投资效率逐步提升，公共资源传统配置方式内生最终消费相对不足矛盾，长期以来宏调部门需借助“增投资、去产能、扩出口”等手段调节谋求结构平衡。近年我国产业科技水平进一步提升，经济增长呈现“供强需弱”格局，上述调节工具利用空间也趋于收窄。从历史演变角度看，优化公共资源配置方式，化解消费偏弱结构性矛盾，推动经济增长迈上新台阶，成为十五五时期需考虑的新的政策选择。
本文依次讨论上述问题，尝试对消费偏弱成因提供一个较为系统的梳理和分析。
1、周期性或阶段性因素对居民消费产生抑制作用
首先是疫情大流行冲击仍存在遗滞影响。走出疫情近三年来，我国经济持续复苏增长在诸多领域取得显著成就，然而充分修复疫情冲击负面影响仍有待时日。观察有关数据，一些重要民生消费指标如餐饮收入、航空客运、电影票房，目前仍尚未达到疫情前趋势延伸水平。例如电影票房2024年达到425亿元，显著超过疫情三年平均325亿元，但是与2023年复苏初年548.5亿元比较明显回落，更是不及2919年的624.7亿元峰值；由于《哪吒II》现象级影片热销推高今年上半年电影票房，用上半年数据预估的全年票房将上升达547亿元，不过仍低于疫情前两年水平。另外像餐饮收入与航空客运量等重要消费指标，走出疫情后出现较大幅度恢复性增长，然而仍然没有达到疫情前趋势延伸水平。从消费者信心指数看，该指标在2022年抗疫最艰难阶段断崖式下跌后2023年初显著反弹，但是随着经济复苏内生动能不足问题浮现，再次回落并在低位徘徊至今。
近年我国城乡居民恩格尔系数改变长期持续回落趋势有所回升，从另一个角度折射疫情拖累消费影响或仍未完全消失。恩格尔系数表示食品支出总额占个人消费支出总额的比重，与人均收入或消费水平成反向变动关系，因而常被作为居民生活和消费水平的衡量指标。过去5年我国居民人均消费增速均值回落到大约5.67%，与此前十年均值比较下降43%；由于食品消费粘性较高，食品消费支出仅下降14%，伴随近年我国城乡居民的恩格尔系数反常温和回升。
其次是近年我国房地产部门深度调整，从多个渠道拖累居民消费增长。我国1998年全面推行住宅市场化体制改革以来，借助我国城市化快速推进的历史机遇，依托特殊农地产权制和政府垄断土地一级供应、开发商取得“商品房预售许可证”后可销售期房等特殊体制安排，我国房地产业持续20余年趋势性超高速增长，对改善居民住房条件与推进城市化工业化进程发挥了重要作用；然而上述体制也派生地方财政显著依赖卖地收入、期房“楼花”销售制派生高杠杆率等问题，特别是房价较长时期持续高增长刺激投机需求与积累泡沫因素，使得行业发展不可持续性矛盾持续发酵并伴随风险增加。
以2020年8月有关部门推出“三道红线”严厉监管举措为标志，我国房地产业进入上世纪末商品化改革以来最为严峻的政策调整期，房地产销售面积、价格、收入以及开发商信贷和投资，都出现较大幅度回落甚至一半左右断崖式下跌。通过政策调整解决长期积累矛盾用意有其合理性，然而深度调整自然会抑制居民购房相联系的装修和家电家具需求，制约相关行业从业人员收入增长，减少地方政府卖地收入，通过居民家庭资产负债表内资产价减损派生负向财富效应等等，这些不同渠道作用都会对居民消费需求增长产生多方面直接和间接的抑制性影响。
消费不足从需求角度牵制经济增长，宏观低景气度又通过多种渠道抑制消费需求，由此产生的负向互动关系使消费需求进一步受到拖累。据匡算过去几年我国GDP负缺口累计规模或在一年GDP总量上下，即便以居民消费率42%估算，由此损失的消费总量可能在54万亿上下。二是结构性就业压力增长，尤其是青年失业率显著偏高，这部分最具有消费意愿群体整体收入增速受到拖累，不仅导致其现期消费能力受抑制，还会对他们较长期收入预期和消费意愿产生不利影响。三是一般物价走低和准通缩低景气度环境下，居民信心较低、存款动机上升与消费动机意愿走低，进一步妨碍居民消费潜能的充分释放。
2、个别部门准入管制政策制约有效供给与消费选择
经过几十年市场竞争环境的洗礼历练，我国供给能力得到历史性提升，消费需求总体早已不存在有效供给限制。不过现实仍存例外情况：或由于市场准入改革滞后，或有关部门出于特定考虑出台管制政策，导致个别行业有效供给受限并影响消费需求充分释放。
例如我国医疗卫生部门长期实施比较严格准入管制，伴随某些必要医疗服务有效供给不足并制约相关消费潜力释放。以卫生医疗支柱性机构医院为例，我国对医院从创设到运营实行全面系统的准入与管制政策，改革开放近半个世纪尚未发生实质性改变。首先是在准入阶段对创设医院实施规划监管，要求一定范围内避免重复设立新医疗机构避免直接竞争；通过规划后在选址、基建、人员条件等都需经过审批。其次在医院创建后运营过程也要接受多重管制，包括药品与医用耗材绝大部分进入有关部门构建的“带量采购”系统完成。再次对药品、医用耗材与医疗服务实施全面价格管制，对新增医疗服务项目实行严格审批，对公立医院特需服务进行比例与价格限制，通过医保支付标准间接管控医院收费等。最后公立或国有医院在医院部门以占绝对主导地位，医院主要决策管理人员由政府有关部门遴选任命。
这些制度设计和管制政策初衷，是为了避免无序竞争和防范医疗质量风险，保障医疗服务公益性等等，这些用意动机是好的；不过从长期效果看，由于不允许市场机制发挥基础性资源配置作用，医院系统面临结构性供不应求，尤其是大中城市医院较优质医疗资源面临有效供给不足。新时期我国改革政策允许社会资本进入，意在增加医疗资源供给、满足多元化需求、促进竞争与创新，然而在系统性高度管制环境没有显著转变背景下，社会资本进入仍面临较多困难。另外医疗部门开放度较低，其它行业屡试不爽的“以开放促改革”提升供给效率机制难以发挥作用。近年我国进一步调整松动管制政策以释放供给活力：如2022年《关于进一步规范医疗机构设置审批的通知》放宽社会办医准入，取消“社会办医床位规模上限”，允许民营医院直接申请三甲资质等。这些改革方向是正确的，不过医疗部门传统体制和运行机制根深蒂固，解决优质资源有效供给不足问题可能仍有待时日。
又如房地产行业过去几十年在市场机制力量推动下住房供给能力前所未有提升，对改善国民居住条件做出了贡献，然而长期实施的“90/70”管制措施会从供给侧对改善型住房需求满足带来某种制约。2006年5月有关部门出台政策，规定新批准、新开工的商品住房建设，建筑面积在90平方米以下的住房中所占比例应达到开发建设总面积的70%以上，即“90/70政策”。针对当时房价过快上涨，这个措施意在通过限定中小户型占比缓解住房供需矛盾调控意图是好的，然而十几年持续实施伴随局部出现住房建造空间局促和功能灵活度不足等问题。据报道，个别城市有的商品房开发项目勉强将90平方米勉强设计为三房两卫，导致房间尺度压缩和居住体验下降弊端。有的城市出现将两个较小面积“合规”住房合二为一组合成较大面积“双拼房”单元套间，然而管理部门囿于政策规定拒绝认可放行。最近有关情况有变化：2024年起，深圳、上海等一线城市率先取消或大幅放宽该政策，其他城市亦根据自身情况进行调整。决策层近来提出建设“好房子”要求，对完善相关政策提供新契机。可见即便是意图良好的特定管制政策，也可能妨碍有效供给不利于消费需求充分释放。
此外不少城市前些年对居民购房购车的各种数量及其它市场交易限制，近年有关部门对教培行业的严厉管制，还有地方有关部门间歇性限制一些娱乐场所消费，近期个别地方出台过于苛责的“禁酒令”等等……，这些管制政策的立意动机本身存在合理因素，然而其客观效果难免会对不同行业或特定细分市场消费活动产生某种影响，不利于相应潜在消费需求的充分释放。孤立地看上述管制场景对经济增长影响或无关宏旨，然而合成叠加到一起仍可能产生显著作用。
3、国民收入分配差距制约居民消费增长
最终消费增长还受到某些体制性结构性因素的影响。从我国具体情况看，至少三方面因素需要关注：一是经济总量中居民收入所占份额特别是居民收入分配差距的影响，二是与现代公共财政转型相联系的社会保障与公共服务提供具体情况的影响，三是户口体制与公共服务不同程度绑定关系对居民消费的影响。下面分节依次讨论，首先考察国民收入分配因素的影响。
居民消费是收入的函数，因而一国居民收入占GDP比例以及居民收入内部分配差距情况，对居民消费相对规模及其增长具有重要影响。正式统计体系提供两类居民收入数据：一是“住户可支配收入（HouseholdDisposableIncome）”即基于微观调查的居民收入，二是“住户部门可支配总收入（HouseholdGrossDisposableIncome）”即基于宏观核算或资金流量表（FOF）的国民收入。两个统计指标概念和内涵相近，然而实际上存在多方面具体差异，导致后者绝对规模与GDP占比值显著高于前者。
微观调查口径居民可支配收入通过抽样调查从居民家庭收集数据，采用收付实现制（CashBasis）方式统计。该指标收入来源包含四项：工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入，其加总值对应居民可用于最终消费支出和储蓄的总和，是衡量居民实际生活水平和消费能力的关键指标。我国统计部门通过城镇和农村住户收支与生活状况调查系统获取数据，近年该系统包含16万调查户，汇总形成调查结果后常见发布形式包括“全国居民人均可支配收入”、“城镇居民人均可支配收入”、“农村居民人均可支配收入”。在概念上用城乡居民人均收入分别乘以城乡人口数量，可以得到该居民收入指标总量数据，结合GDP数据可以得到微观调查口径居民收入占GDP比例。
宏观核算或资金流量表的居民收入，指住户部门在一定时期内获得的所有收入，扣除向政府支付的经常性转移（如税收、社保缴费等）之后，可以用于消费或储蓄的总收入。该指标将全国所有住户视为统一部门，采用权责发生制（AccrualBasis）统计方式，利用税收、社保、金融、企业财务报表等行政记录和统计资料进行自上而下的推算，能更全面地覆盖各种收入来源；由于该指标理论上更接近真实居民收入总量，对衡量分析住户部门资金状况、收入分配、金融流量具有更直接借鉴意义。我国官方统计通常不单独发布人均可支配总收入，该指标在SNA或资金流量表中以“住户部门可支配总收入”形式出现。
因统计口径、数据来源和覆盖范围不同，两个居民收入指标值存在显著差异，资金流量表数据包括更多非现金收入、隐性福利、政府转移支付等，因而通常显著大于住户调查中的人均可支配收入。一个重要差异是资金流量表居民收入包含自有住房居民的虚拟租金(ImputedRent)：在概念上虚拟租金假设自有住房住户“自己给自己付租金”，并将其同时计入收入来源和消费支出，采用“实际收付”方式统计的抽样调查居民收入不包含这一项目。另外受样本偏差或调查对象特殊动机影响，微观数据可能显著低估高收入群体的非常规隐性收入，宏观核算数据基于税务、金融、社保、财政等行政记录整体推算，能更好地捕捉高收入群体真实收入[3]。
下图数据显示改革时期我国两个口径居民收入总量占GDP比例指标的长期演变情况。抽样调查的居民可支配收入GDP占比，改革初期曾达到62.3%高位水平，此后该指标一路回落，2011年降到39.6%最低点；接着在随后几年显著回升，2016和2020年分别达到43.6%和43.9%阶段性峰值；然而该指标近年增势趋缓，个别年份有所回落，2023年占比值为43.1%。资金流量表的住户可支配总收入GDP占比，从上世纪90年代中期68%高位持续下降，但是2011年降至54.9%低位后开始趋势性回升，2023年达到60.8%。总起来看，改革开放时期我国居民收入GDP占比前期显著回落与后期有所回升，观察整个时期两个指标值都显著下降，对居民消费占GDP比例趋势性下降有一定解释作用。
通过国际比较观察我国居民收入GDP占比相对水平，面临获得国外数据与不同国家统计方法差异等方面困难。下图报告十多个G20成员国宏观核算口径的居民收入GDP占比，我国在样本国由低到高排序中位于第四位，比另外11国64.3%均值低大约4个百分点。这个结果可能受到我国居民自有住房虚拟房租估算低估因素影响：我国居民自有住房虚拟房租长期用住宅历史建造成本估算，未采纳国际比较通行的按市场可比租金方式估算；有分析认为这个因素可能使我国居民收入GDP占比偏低5-6个百分点。2024年12月27日，国家统计局宣布实施城镇居民自有住房服务核算方法改革结果，结果2023年居民自有住房服务增加值较成本法增加13433亿元，相当于同年GDP的1.1%。从统计局有关机构答复网友相关问题披露信息看，这次房租估算方法调整已覆盖“一二线城市”[4]。上述信息显示在统计部门看来现阶段房租低估问题已大致得到调整，可见虚拟房租低估导致住户收入GDP占比偏低程度应远小于5-6个百分点。基于上述考察，本文初步认为我国宏观口径居民收入占比，与G20成员国比较大致处于中间略偏低水平。
对抽样调查居民收入进行国际比较面临更多数据问题：除未能找到阿根廷、印度、印尼、南非、沙特阿拉伯等G20新兴经济体相关数据外，G20发达经济体微观调查的居民人均收入有的采用“等值化收入（equivalisedincome）”口径统计，把家庭可支配收入按“等值人口”分摊到个体，以控制不同家庭规模或结构因素的影响，因而无法直接与我国相关指标比较。要得到与我国可比的人均可支配收入，对基于“等值成人”方法统计数据需采用“等值成人收入×等值成人数÷家庭人口数”方法调整。目前没找到正式发表的有关研究文献，但是网络发布的署名李晦阑的题为“中国离发达国家还有多远——基于可支配收入的对比分析”文章对此做了初步数据整理，该文报告了几十个国家抽样调查居民收入GDP占比数据[5]。上右图报告十多个G20国家住户调查居民收入占GDP比例数据显示，我国该指标与发达国家比较显著较低，然而不同程度高于几个G20新兴经济体。
基于上述讨论，我国两个收入指标相对水平在G20成员国中大体处于中间偏低水平，不过相对差距有限；尤其是我国抽样调查居民收入GDP占比指标，还不同程度高于另外几个新兴经济体。除居民收入占比外，居民消费还受到居民收入分配差距制约；从现实情况看，我国居民收入分配差距程度偏高，对消费增长的实际不利影响可能更为突出。对此可结合数据从两个角度观察。
一是从居民五等份收入分组（Equaldivisionmethod）统计数据观察，下面左图显示2015-2023年我国居民五等份人均可支配收入分组中的20%高收入组相对20%低收入组的倍数，数据显示该指标最高值为2018年的10.97，最低是2020年的10.20，2023年为10.32，均值为10.52%，可见居民五等份收入分组高低收入组人均收入差距为十倍有余。2015年OECD发布《《同心协力：为何减少不平等有益于所有人[6]》英文报告，其中第56页表格数据显示，2013年OECD国家最高20%收入人群收入占比为39.4%，最低20%人群输入占比为7.7%，二者倍数为5.12，我国2015年该指标显示的收入差距倍数（10.45）是2013年OECD该指标平均值5.12的2.04倍。从下面右图显示的部分G20成员国居民收入五分位分组高低收入倍数看，中国为10.48，仅次于巴西的11.24，比不包含我国的样本国均值6.95高出50.8%。这个指标显示在国际比较意义上我国居民收入差距较大。
二是我国基尼系数（GiniCoefficient）也持续处于偏高水平。基尼系数是衡量一个国家或地区居民收入分配平等程度，取值范围从0到1表示从完全平等到最不平等，一般认为系数值0-0.2为收入分配高度平等，0.2-0.3相对平等较合理，0.3-0.4基本合理区间，0.4-0.5分配差距较大需较多关注和警惕，0.5以上是差距悬殊的高风险区间。下图报告统计局数据显示，进入新世纪以来，我国基尼系数变化大体呈现三个阶段走势：一是新世纪初年超预期增长阶段，基尼系数从2003年0.479进一步攀升到2008年0.491即接近0.5的高风险区间；二是此后几年基尼系数持续显著下降，到2015年回落到0.462较低水平；三是此后近十年出现温和回升和稳中有降状态，2022年回升到0.467，2024年边际回落到0.465。可见总体而言我国收入分配差距维持偏高水平。此外，基于学界部分有关基尼系数估计结果，我国收入分配差距可能显著高于官方数据。
收入分配差距影响居民消费的基本原理，在于不同人群边际消费倾向与人均收入存在反向关系，因而在其它条件大体相同背景下，收入分配差距偏大会对居民消费产生抑制作用。现有理论与实证研究提示，收入分配差距会通过边际消费倾向的差异影响总体消费率，高收入群体的边际消费倾向系统性低于低收入群体。相关实证研究提供相关经验证据：如甘犁等（2018）基于CHFS数据[7]发现由低到高的收入五等分组边际消费倾依次下降，从0.788下降到0.223[8]；陈斌开（2012）发现，2000—2008年城乡收入差距扩大对居民消费率下降的贡献率高达30.8%[9]。此外，不同阶层（张翼，2016）[10]及不同收入来源（方福前和张艳丽，2011）[11]的边际消费倾向差异进一步增加收入分配格局对消费的影响。
4、社会保障支出结构差距偏大制约居民消费
人类经济发展到工业化与现代化阶段，伴随传统农业社会以家庭和共同体为主导、基于道德伦理风俗习惯的低水平不稳定社会保障，转向依托法律制度框架和国家再分配政策工具的较高水平与较为稳定的现代保障体系。社保体系转型受两大力量驱动：一是社会经济从传统农业自给性生产方式转向后工业化高度分工的市场经济，个体社会成员面临多重新的不确定性因素，派生构建现代社保体系的必要性紧迫性；二是后工业化时代生产力水平革命性提升，为社会保障现代化提供了经济可能性[12]。现代社保体制常态化普遍性提供基本公共服务，是维护公平正义与社会稳定的重要制度安排，也是保持最终消费合理增长实现供求平衡的必要条件。我国当代经济快速发展，国家创建现代社保体制取得历史性成就，然而受多方面因素制约在现实保障水平与公共服务提供均等性上仍存在有待改进问题，客观上对居民消费增长产生不利影响。
计划经济时期因应当时体制环境要求，我国城镇社会保障体制主要建立在员工与单位稳定关系基础上，具有“封闭式”与“小社会”特征；进入改革开放时期后，适应市场经济要求开始建立新的社会保障体制；进入新世纪以后，我国社保体制不断扩容与提升，成为社会主义市场经济体制的基础性构建之一。下图显示，过去30多年我国社保支出呈现趋势性增长，但是不同时期社保支出占GDP比例增长情况存在显著差异。1989-2008年我国社保支出占GDP比例年增量均值约为0.12个百分点，属于相对水平较低速增长阶段；该指标2009-2018年提升最快：年增量均值达到0.42个百分点，是此前20年的3.5倍。
金融危机后十年左右我国社保支出比例快速增长，国内原因主要是十七大实施科学发展观与十八大重视社保民生方针，新世纪初年经济超高速增长与综合实力提升为改善社保提供财力支持；从外部看新世纪初年我国经济出现顺差增长偏高失衡情况，2009年我国在WTO遭遇贸易救济调查数量达到阶段性峰值，主要发达国家与G20对话重视调节全球外部失衡，我国增加社保促进消费提振内需显示参与国际经济合作的大国担当。
2019年以后我国社保支出占GDP比例增速有所回落，受2021-2022年疫情冲击影响该指标出现两年负值，走出疫情后2023-2024年增量均值回升到0.26个百分点的较高水平，不过2019-2024六年整体增量均值为0.10个百分点，仍低于金融危机前20年的0.12个百分点平均水平。总之，经过几十年发展，我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，2024年我国社保支出10.7万亿元，占GDP比例7.86%，代表我国社会保障事业取得历史性进展。
考察我国目前社保支出GDP占比在国际比较意义上的相对水平，同样面临不同国家社会保障指标统计方法差异的制约。上世纪90年代OECD推动改革对社保民生支持的定量统计方法，推出了“社会性支出（socialexpenditure:SOCX）”新的核心概念指标。SOCX除了涵盖我国社保支出基本项目（五项保险加上社会救助与社会福利），还包含我国财政统计独立核算的“保障性住房支出”与部分“教育补贴”，显著大于我国目前社保支出指标口径。另外国际劳工组织（ILO）基于欧盟上世纪末叶设计推出的“一体化社会保护统计欧洲体系（EuropeanSystemofintegratedSocialPROtectionStatistics：ESSPROS）”，形成并公布了部分成员国“社会保护（socialprotection）”占GDP比例指标数据，该指标与SOCX差别仅表现为没有包含一个金额相对较小的“就业服务和劳动力培训项目”，二者大体可比[13]。
基于上述统计指标关系，借助OECD统计公布的部分G20发达国家成员“社会性支出（SOCX）”占GDP比例数据，加上ILO公布的包括中国在内的部分G20新兴经济体成员的“社会保护占GDP比例”数据，下图比较部分G20成员更为广义社会保障支出GDP占比水平。由于社保支出占“社会性支出”或“社会保护”支出绝大部分，从中可大体观察我国社保的相对水平。由于受发展阶段限制，我国目前总体社保支持相对力度与OECD国家比较仍有明显差距：如十个发达经济体（包括韩国）均值22%，是我国该占比值的两倍有余。不过我国占比值在新兴经济体中处于较高水平：除低于俄罗斯，我国与其它四个新兴经济体比较占比值差别不到1个百分点，但大幅高于印度与印尼。八个新兴经济体均值为9.9%，我国比该均值高出近1个百分点。这里需留意，我国社保资金较大比例来自企业和员工缴费收入，与部分国家较大程度利用其它财税收入资源支持社保有所不同，使得社保支出对居民净转移福利含义有所减弱。
我国社保资源分配的结构性差异，对居民消费增长带来更需关注的制约影响。社保涵盖养老、医疗、失业、工伤与生育保险中养老金规模最大，我国基本养老保险对象人群看可分为两类三部分：第一类是职工基本养老保险，参保对象包括城镇就业的两部分对象，一部分是机关事业单位工作人员，另一部分是城镇企业职工；第二类是无固定雇主或未参加职工养老保险的城乡居民。下面左图显示，近年我国领取养老金人员总数为3.146亿人，其中机关事业单位离退休人员、城镇企业职工离退休人员和城乡居民等三部分养老人群数量，分别为2204.32万人、1.199亿人和1.727亿人，各自占总人数比例分别为7.01%、38.11%和54.88%。
三部分养老人群、特别是两类群体之间养老金水平存在较大差异，客观上与各自身份和就业岗位类型存在显著联系。上面右图显示三类养老金标准形成三个梯队：过去十余年，机关事业单位工作人员年均养老金标准从30177元增长到75737元，属于第一梯队；同期城镇企业职工和城乡居民年均养老金标准，分别从20183元增长到39247元，从927元增加到2668元，属于第二和第三梯队。由于历史原因，我国早先对机关事业单位与企业部门职工实行不同的养老金制度，前者通行“财政供养”的养老体制，城镇企业职工实行“缴费换保障”制度，前者标准较大幅度高于后者；2014年推行机关事业单位养老保险制度改革，建立社会统筹与个人账户相结合的缴费型制度，并同步建立职业年金制度，目前“养老双轨制”已基本实现“制度并轨”，不过近年两类职工养老金水平仍有两倍上下差距。
差距更突出的是，“城乡居民”由于没有正式雇佣单位因而无法参加企业和职工缴费支持的养老保险，个人缴费加上少量政府补贴支持的养老金标准很低。例如2012年城乡居民每人每年平均养老金只有927元，不及机关事业单位和城镇企业退休人员的三十分之一和二十分之一；近年国家增加了对城乡居民养老金财政补贴支持力度，城乡居民养老金在低基数背景下较快提升，然而与其它两类群体养老金比较仍存相当大差距：如2023年城乡居民养老金水平，分别大约是机关事业单位退休人员的二十八分之一与城镇企业退休职工的十四分之一。城乡居民占老年人群一半以上比例，其中大约九成是常居农村居民，他们人均收入较低加上养老金偏低，虽然边际消费倾向较高然而消费能力受到限制。基本医疗保险作为另一个重要社保项目，资源分配也存在与养老金类似的情况，低收入群体可得公共资源较少客观上不利于消费增长。
5、户口体制的城乡区域分割效应制约消费增长
新中国初年形成的户口制度，将社会个体成员出生地户籍与某些公民权利（如居住、择业、商品粮供应等）以及分享公共服务（如教育、医疗、养老、住房、失业救济等）权利系统捆绑，成为计划时期城乡二元结构的支柱性制度安排之一。特殊户口制度对计划时期推进国家主导工业化发挥过重要支持作用，然而不适应开放型市场经济新环境，因而改革开放时期户口制度改革持续推进，逐步向公民基本权利平等化、公共服务均等化、户籍回归人口登记功能的新体制转变。虽然改革方针早已确定，相关改革也取得了显著进展和成就，然而我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率仍存在较大差异，显示不利于城乡和区域融合一体化发展的户口体制堡垒尚未彻底破除，居民户籍身份与某些公民权利以及享用基本公共服务权利挂钩绑定情况仍不同程度存在，某些城市尤其是特大和超大城市非户籍常住人口仍难以得到均等化公共服务[14]，成为居民消费偏弱的原因之一。
下面左图数据显示用城镇常住人口占总人口比例衡量的我国城市化进程，显示改革开放时期特别是上世纪90年代下半期以后城市化加速推进，2024年城市化率已经攀升到67%从一个角度体现我国经济长期发展与现代化转型取得历史性成就。然而户口制度难以退出伴随常住人口与户籍人口城市化指标差异长期存在。下面右图显示，改革初期人口流动受较多限制，两个城市化指标差别较小：如1978年常住与户籍人口城镇化率分别为19%和16.6%，差值只有2.4个百分点；此后两个城市化率指标差值呈现扩大趋势，2023年常住与户籍人口城镇化率分别为66.2%和48.3%，二者仍相差17.9个百分点；同年我国总人口14.0967亿人，推测有2.5233亿城镇常住人口尚未获得城镇户籍。另外还要考虑城镇户籍人口异地居住情况：根据人口“七普”数据，2020年全国人户分离人口为4.9276亿人，除去市辖区内人户分离人口1.1695亿人，流动人口总数有为3.7582亿人[15]，减去2.523亿农村户籍城镇常住人口，估计城镇户籍异地居住人口约为1.235亿。
在户籍身份与公共服务挂钩政策仍不同程度现实存在条件下，“人户分离”居住特别是农村户籍常住城镇人口难以获得均等化公共服务，对消费增长带来不利影响。这不仅直接表现异地居住人口服务消费需求未能得到充分合理实现，另外缺乏可靠的社会保障导致预防性储蓄动机上升，进一步产生抑制消费的作用。学界相关文献对上述影响提供了一些定量分析结果：例如陈斌开等(2010)发现移民边际消费倾向比城镇居民边际消费倾向低14.6%[16]。王美艳（2016）发现非城镇户籍身份因素会使农民工家庭消费意愿降低23%左右[17]。2023年7月蔡昉教授根据相关研究结果提出农民工消费受到户籍制度因素抑制，认为如我国农民工都成为户籍市民可增加消费支出约2万亿元[18]。
6、公共资源配置方式分析视角
基于笔者观察并借鉴学界研究成果，上述考察从短期和周期因素，不同部门管制政策影响，收入差距、公共财政与户籍制度等方面原因入手，对我国最终消费偏弱成因提供了系统梳理解释。不过上述考察在解释问题同时也提出一系列令人困惑的新问题：为什么我国现实生活中存在这么多不利于消费潜力充分释放的体制政策因素？有的成因如户籍制度局限弊端各界对其早有认知，决策层改革方针也早已确定，然而相关体制为何迟迟难以退出？我国制度构建本质上高度重视公民平等权利与共同富裕，然而不同群体阶层社会保障较大尺度差别为何能长期存在？决策层与社会各界具有高度共识的公共服务均等化可及性政策目标，为什么在推进过程面临诸多困难进展不尽如人意？另外近年决策层提振消费政策优先度明显提高，支持消费专项政策的数量与力度也显著增加，然而为何我国消费偏弱矛盾尚未实质性缓解？这些现象固然与我国经济发展阶段有关，然而无论从国际比较角度看，还是与我国在推动科技产业及生产力进步方面雷厉风行言行必果风格和杀伐决断时不我待紧迫感比较，上述矛盾似乎又不能完全被经济发展阶段性制约因素所解释。因而要透彻理解我国最终消费短板持续存在原因，还需要创新思路调整视角，从我国经济长期发展体制选择具体规律与阶段性发展环境矛盾关系入手进一步探讨。
结合对近年我国经济增长“供强需弱”态势观察及其形成机制的思考，笔者认为需要从我国公共部门资源赶超式配置方式特点及其现实矛盾角度加以分析理解。新中国成立后第一代领导人制定了在现代科技与生产力方面“赶上和超过国际先进水平”的雄伟目标，我国长期经济体制与政策架构安排根本上从属于这个核心目标。我国计划经济与改革时期的经济体制与发展方式经历了实质性转型，针对不同阶段具体形势我国公共部门资源投向结构也发生过明显调整，然而“赶超”国际先进水平的初心与目标始终如一。与这个大历史前提条件相一致，我国公共部门通过不同方式从不同渠道集中大规模经济资源，并将其较大部分通过不同领域和层级的投资聚焦利用于发展科技生产力与提升供给能力；同时国家也高度重视满足人民群众生活，尤其是改革开放时期用于居民消费与民生福利的公共资源规模趋势性增长，然而在数量对比意义上终究不及用于提振生产力与供给侧的资源。侧重投资支持生产力发展与供给侧能力的公共资源配置方式，对我国经济快速增长与推动赶超进程发挥了关键性保障作用；然而在完成向市场经济体制转型后，随着民营部门创新和产出能力快速发展扩张，加上公共资源投资转化为供给能力总体上趋势性提升，最终消费相对不足大体从上世纪末开始成为较为常态性的现象，并在近年“供强需弱”格局下进一步彰显其复杂影响。
后文将从以下几个层次考察公共资源配置方式与最终消费偏弱现象的联系，试图由此深化对最终消费短板成因的认识，为化解治理这个结构性难题探讨可行的政策选择思路。第一，中国特色公共部门主要由政府系统、国企、事业单位等部分构成，在中国共产党统一领导下行使公共管理、公共服务与执行公共政策等国家基本治理职能。由于国企和事业单位职能定位与体量规模特点，我国公共部门集中掌控资源规模较大：用近年数据估计大概相当GDP体量45%的经济资源，显著超过政府广义财政四本账收入总和，较早期我国公共部门掌控资源相对比例可能更高。庞大规模的公共部门资源的具体配置方式，对经济增长方式及结构关系都会产生显著影响。
第二，基于对近年数据估测，公共资源较大比例主要通过包括折旧重置投资在内的各种投资渠道，用于维持和扩大国民经济的生产和再生产，特别是侧重投入到推进科技和产业进步与供给能力提升。公共部门资源获取与配置方式，构成我国经济发展道路的特征之一，对科技生产力与供给侧能力赶超国际先进水平目标发挥了关键推动作用。随着经济发展决策层对居民收入与消费等民生福利重视程度不断提高，尤其是过去十几年公共资源用于调节收入分配和公共服务部分的规模显著扩大，然而公共资源投向重点聚焦生产力赶超与提升供给侧的配置格局总体延续。
第三，公共资源配置侧重投资供给侧并非注定导致供大于求消费不足，然而在市场经济体制稳定确立后，随民营部门投资供给能力壮大与公共部门投资效率改进，过去20多年间歇式出现产能冗余度偏高与消费相对不足现象，为此宏调部门通过“增投资、去产能、扩出口”方式调节以保持必要平衡。三种调控方法中，追加投资兼有支持生产力追赶与扩大内需功能，对平衡消费偏弱制约发挥了特殊作用。不过投资作为需求变量具有过渡性和暂时性：投资完成后转变为供给能力增量，如最终消费持续偏弱就会转而加大供求矛盾，并且投资效率越高反而伴随供求矛盾压力更大。从结构平衡要求看，追加投资为消费偏弱背景下供求矛盾的展开提供实现形式，然而不构成长期根本解决办法。
第四，近年经济持续“供强需弱”与增长景气度偏低，伴随一般物价与企业部门利润率走低，产能冗余度偏高与内卷竞争向中高端部门延伸，外部经贸关系多重压力增加等不利因素影响。新环境下过去常态化采用的三种调节机制作用都受到限制：大规模有效投资受到资本回报率持续走低制约，用超市场方式治理产能冗余度偏高与内卷式竞争面临新的摩擦掣肘，外部环境变化与2024年我国在WTO内面临创纪录贸易救济提示通过扩出口缓解消费偏弱的困难增加。新形势要求创新思路针对最终消费偏弱的深层根源谋划应对治理。
同时需看到，“供强需弱”消费短板挑战，提示通过体制创新结构调整推动经济发展迈上新台阶的新契机。新时期我国科技生产力赶超实质性推进与“供强需弱”态势持续存在，第一次出现一种前所未有的新局面：就是将部分公共资源逐步有序从提升生产端转向提振民生消费，不仅不会拖累生产力供给侧的后续赶超，反而会在兼顾内外平衡、共同富裕、提升国内大循环、发展统一大市场等多方面目标前提下，推动科技生产力赶超进程更加有序稳健与可持续地推进展开。这意味着我国政策调整的选择边界正发生显著变化：过去某些关键领域难以平衡多目标要求而难以推进的改革，现在正变成兼具必要与可能性的政策选项。通过提振消费从“供强需弱”转向“供需双强”，正在成为具有帕累托改进性质的新机遇。十五五规划提供顺应规律要求与推进调整变革的关键节点与现实契机。
注释：
[1]本文是“公共资源配置方式视角下的供强需弱与消费短板”系列评论之二。
[2]感谢汤颜菲、赵雪雅、杨景翔等人提供研究支持。
[3]专题报告附录1：收入微观调查与宏观核算两个居民收入指标及其关系讨论两个指标六方面差异。
[4]专题报告附录2、我国居民自有住房服务虚拟租金统计方法演变和最新调整。
[5]李晦阑“中国离发达国家还有多远——基于可支配收入的对比分析”，见《知乎》https://zhuanlan.zhihu.com/p/646381059。
[6]OECD2015：InItTogether:WhyLessInequalityBenefitsAll(EN).
[7]中国家庭金融调查（ChinaHouseholdFinanceSurvey,CHFS）由西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发起，旨在通过抽样调查收集全国范围内家庭的金融信息。自2009年开始，每两年进行一次调查。
[8]甘犁,赵乃宝,孙永智.收入不平等、流动性约束与中国家庭储蓄率[J].经济研究,2018,53(12):34-50。
[9]陈斌开.收入分配与中国居民消费——理论和基于中国的实证研究[J].南开经济研究,2012,(01):33-49.DOI:10.14116/j.nkes.2012.01.002.
[10]张翼.当前中国社会各阶层的消费倾向——从生存性消费到发展性消费[J].社会学研究,2016,31(04):74-97+243-
[11]方福前,张艳丽.城乡居民不同收入的边际消费倾向及变动趋势分析[J].财贸经济,2011,(04):22-30+136.DOI:10.19795/j.cnki.cn11-1166/f.2011.04.003.
[12]专题报告附录3、传统与现代社会保障体制特点及其经济根源。
[13]例如OECD统计的法国2021年社会支出（socialexpenditure）GDP占比为33.5%，而ILO的社会保护支出（socialprotection）GDP占比为34.1%，仅相差0.6个百分点。
[14]专题报告附录4、户口身份捆绑公共服务体制的改革进展与现实挑战。
[15]其中跨省流动人口为1.2484亿人，省内跨市流动人口为2.5098亿人。
[16]陈斌开陆铭钟宁桦“户籍制约下的居民消费”《经济研究（消费金融专辑）》2010，62-71页。
[17]王美艳，2016：《农民工消费潜力估计———以城市居民为参照系》，《宏观经济研究》第２期。
[18]蔡昉：户籍制度改革能立竿见影刺激消费1.8亿农民工可释放万亿级消费，财联社，2023年7月8日；参阅蔡昉“户籍制度改革的效应、方向和路径”《经济研究》2023年第10期。
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